قاضی دیوان عدالت: نه ساترا نه صداوسیما هیچکدام صلاحیت تنظیمگری نمایش خانگی را ندارند
سعید دلفانی، سرپرست سابق دادسرای فرهنگ و رسانه و قاضی دیوان عدالت اداری در یادداشتی نوشت: مناقشه بر سر صلاحیت صدور مجوز در حوزه نمایشهای خانگی و «صوت و تصویر فراگیر»، به منازعه حقوقی ـ نهادی بدل شده؛ نزاعی که نمیتوان آن را اختلاف اداری تلقی کرد، بلکه باید بازتابی از تعارض ساختاری میان دو نهاد دانست: وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی بهعنوان متولی سیاستگذاری فرهنگی و ساترا بهعنوان نهاد نوظهور تنظیمگر رسانهای.
در این اختلاف نهادی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی خود را متولی قانونی و تخصصی صدور مجوزهای فرهنگی میداند، در حالی که ساترا با اتکا به مصوبات شورایی و تصمیمات اداری، قلمرو صلاحیتی و نظارتی خود را به حوزه نمایشهای خانگی و پلتفرمهای اینترنتی تعمیم داده. این دو رویکرد متعارض، زمینه ساز منازعهای در ساختار حقوقی شده که پرسش آن چنین است: کدام نهاد به لحاظ قانونی مرجع صلاحیتدار صدور مجوز آثار نمایشی و صوتی ـ تصویری فراگیر است؟ یافتن پاسخ نیازمند بررسی قانون اساسی و قوانین موضوعه است.
پرسش را ابتدا باید در پرتو اصل ۱۷۵ قانون اساسی تحلیل کرد. جمله پایانی این اصل که درباره صدا و سیما است، تصریح میکند: «خطمشی و ترتیب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معین میکند.» این عبارت بنیادین، صلاحیتها و ساختارهای اداره و نظارت رسانه ملی و هر سازوکار تنظیمگر وابسته به آن را از قلمرو تصمیمات اداری و مصوبات شورایی خارج و در قلمرو تقنین قرار میدهد. یعنی ایجاد و تثبیت هر صلاحیت ماهوی و دائمی در این حوزه برای ساترا محتاج نص صریح قانون مصوب مجلس است و از آییننامه، دستورالعمل یا مصوبات فرادست اداری قابل احراز نیست. نکته مهم، لفظ «اداره» است.
«اداره» در معنای حقوقی صرفاً به مدیریت اجرایی یا اعمال سیاست روزمره محدود نمیشود، بلکه بر ساختار و صلاحیت نهادی دلالت دارد که باید مستقیم در متن قانون تعریف شود. بنابراین ادعای ساترا، تنها زمانی معتبر است که پشتوانه قانونی مصوب مجلس داشته باشد؛ در غیر این صورت، اداره بهعنوان یک صلاحیت نهادی، فاقد وجاهت قانونی خواهد بود. اصل ۱۷۵ واجد چند دلالت حقوقی است. اول اینکه هر خطمشی، ترتیب اداره و سازوکار نظارت ساترا در سپهر رسانهای باید مستند به قانون باشد، نه سیاستگذاری اجرایی. دوم اینکه مرجع ایجاد و تحدید صلاحیتها مقنن عمومی مجلس است؛ بنابراین ساترا که مدعی صلاحیت ماهوی و دائمی در صدور مجوزهای رسانهای است، مشروعیت این ادعا باید به متن یک قانون مستند شود. بر اساس این دو دلالت، هرگونه خلق صلاحیت برای تنظیمگری محتوا، صدور مجوز یا اعمال نظارت در حوزه صوت و تصویر ازسوی ساترا، زمانی وجاهت قانونی دارد که از مسیر تقنین عمومی عبور کرده باشد، در غیر این صورت فاقد مبنای قانونی و فاقد اثر ماهوی خواهد بود.
ساترا بهعنوان نهاد نوظهور تنظیمگر رسانهای، در عمل به مصوبات شورایی، بخشنامهها و دستورالعملهای اجرایی متکی است. این تکیهگاهها حتی در فرض اعتبار اداری، از نظر سلسلهمراتب هنجارها، ابزار اجرا و تبیین محسوب میشوند نه ابزار ایجاد صلاحیت.
از منظر اصول عام حقوق عمومی، اصل «قانونی بودن صلاحیتها» مقرر میدارد که نهاد عمومی فقط در حدود صلاحیتهای مصرح قانونی میتواند مداخله کند و تجاوز از این حدود موجب خروج از صلاحیت و بیاعتباری آثار است. اصل «سلسلهمراتب هنجارها» بیان میکند که قانون مصوب بر آییننامه، بخشنامه و مصوبه شورایی مقدم است و در تعارض، ابزارهای اداری اعتبار ماهوی خود را از دست میدهند.
اصل «تناسب و ضرورت در محدودسازی آزادیها» ایجاب میکند هر الزام یا محدودیت در حوزه آزادی بیان و دسترسی عمومی به آثار فرهنگی باید مستند به نص قانون باشد تا قابلیت پیشبینی و مشروعیت آن تضمین شود. بنابراین مصوبات شورایی و دستورالعملها میتوانند روش، فرآیند و ضوابط اجرایی را در چهارچوب قانون موجود تنظیم کنند، اما نمیتوانند مرجع جدید برای صدور مجوزهای ماهوی خلق کنند.
آیا در منظومه قوانین مصوب مقررهای هست که مرجع صلاحیتدار صدور مجوز برای آثار نمایشی و صوتی ـ تصویری فراگیر را تعیین کرده باشد؟ پاسخ در چهارچوب «قانون نحوه مجازات اشخاصی که در امور سمعی و بصری فعالیتهای غیرمجاز مینمایند ـ مصوب ۱۳۸۶ ـ با اصلاحات و الحاقات بعدی» قابل استخراج است.
ماده ۲ این قانون مرجعیت صدور مجوز برای «آثار صوتی و تصویری» را به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی محول میکند. تحلیل این ماده بر پایه تفسیر نظاممند، لفظی و غایی چنین است: اولاً، «اثر» در معنای حقوقی عنوانی عام است که به هر محصول خلاقانه با شکل نسبتاً ثابت صوتی یا تصویری، فرآیند تولید و تدوین مشخص و قصد عرضه عمومی اطلاق میشود. این تعریف بهموجب اطلاق لفظی این ماده، به نوع حامل یا بستر انتشار مقید نشده؛ یعنی اثر میتواند روی نوار، دیسک، پرده سینما یا پلتفرم عرضه شود و تفاوتی در ماهیت آن ایجاد نمیشود. بنابراین آثار صوتی و تصویری فراگیر که در پلتفرمها و نمایش خانگی منتشر میشوند بهعنوان «اثر» محسوب شده و مشمول این ماده هستند.
ثانیاً در «تفسیر نظاممند»، ماده ۲ در بستر اهداف و وظایف قانونی وزارت قرار میگیرد که سیاستگذاری محتوایی، حمایت از تولید فرهنگی و صدور مجوز برای آثار فرهنگی را مأموریتهای ذاتی وزارت میداند. لذا تعیین مرجع صدور مجوز برای «آثار» در ماده ۲ این قانون با کار تخصصی وزارت در نظام حقوقی سازگار و مکمل است.
ثالثاً در «تفسیر غایی»، غرض قانونگذار از تجویز صدور مجوز برای آثار، تضمین نظم عمومی فرهنگی، حمایت از حقوق مخاطب و تولیدکننده و ایجاد قابلیت پیشبینی در الزامات پیشینی انتشار است. این غایت با توسعه فناوری دچار تغییر موضوعی نمیشود و بنابراین شمول بر تولیدات پلتفرمی و آثار صوتی و تصویری فراگیر امری مقتضی هدف قانونگذار است نه متعارض با آن.
رابعاً، از حیث «اصول عام حقوق عمومی» اطلاق ماده ۲ قانون مورد اشاره با اصل برابری آثار همسنخ و منع تبعیض نوعی، هماهنگ است و نمیتوان آثارِ ماهیتاً یکسان را صرفاً به اعتبار بستر انتشار از شمول مجوز خارج کرد یا به مرجع دیگری سپرد، مگر آنکه نص خاصِ لاحق، تخصیص صریح ایجاد کند.
خامساً، از حیث «نسبت هنجاری»، این ماده بهعنوان حکم قانونی عام در حوزه آثار صوتی و تصویری، بر هر مصوبه اجرایی یا شورایی مقدم است و هرگونه ادعای مرجعیت موازی برای صدور مجوز در قالب بخشنامه یا دستورالعمل، به دلیل فقدان نص تقنینی قابلیت ایجاد صلاحیت ماهوی ندارد. لذا پاسخ پرسش بالا مثبت است؛ یعنی قانون مصوب مجلس، مرجع صلاحیتدار را وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تعیین کرده است.
اطلاق «آثار صوتی و تصویری» در ماده ۲ این قانون بهصورت نظاممند بر تولیدات نمایش خانگی پلتفرمی و آثار صوتی و تصویری فراگیر نیز تسری مییابد و بهدلیل نبودِ قانونِ تخصیصزننده یا ناسخ، هیچ نهاد غیرتقنینی از جمله ساترا نمیتواند صرفاً با مصوبات شورایی و دستورالعمل اداری، مرجعیت صدور مجوز ماهوی را برای خود ایجاد یا تثبیت کند. در مقابل این استدلالها، در برخی محافل تقنینی تلاشهایی برای تصویب طرح «قانون حمایت و رسیدگی به تخلفات حوزه صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی» مشاهده میشود که هدف آن پرکردن خلأ قانونی ساتراست. حال آنکه در امتداد تحلیل ماده ۲ مزبور و اطلاق آن بر «آثار صوتی و تصویری»، چنین طرحی زمانی میتواند جایگاهی در نظم هنجاری بیابد که خلأ واقعی در مرجعیت قانونی موجود باشد. به موجب این ماده، مرجع صدور مجوز آثار صوتی و تصویری صریح تعیین شده و اطلاق این عنوان تولیدات نمایش خانگی پلتفرمی را نیز در بر میگیرد.
شگفتآور است در حالی که «قانون موجود» مرجعیت را تعیین و چهارچوب را ترسیم کرده، برخی طرحها بهجای تنقیح و تحکیم همین چهارچوب، به سمت واگذاری صلاحیتِ محتوایی به نهادهایی مانند ساترا پیش میروند. نقطه کانونی این طرح نه در نوآوریهای فرعی بلکه در «بهرسمیت شناختن صلاحیت قانونی ساترا» است. این تلاش نهتنها مرجعیت تخصصی و قانونی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی را نادیده گرفته، بلکه بهصورت ساختاری مشمول تعارض منافع میشود، زیرا ساترا بهواسطه پیوند نهادی با صدا و سیما در موقعیتی قرار میگیرد که همزمان هم داور قواعد و هم بازیگر بازار است. در حقوق عمومی این همنشینی نقشها بهعنوان وضعیت کلاسیک «تنظیمگر ذینفع» شناخته میشود و پیامد مستقیم آن «تحریف تنظیمگری» (regulatory capture) است.
یعنی تنظیمگر به جای پاسداشت منافع عمومی به تداوم و تقویت منافع نهادِ متصل خود گرایش مییابد. در این چهارچوب هر تصمیم محتوایی، هر ضابطه فنی و هر مجوز یا منع انتشار، بالقوه تحت تأثیر انگیزههای رقابتی و سهمخواهی بازار قرار میگیرد که با اصول «بیطرفی تنظیمگر، برابری ذینفعان در برابر مرجع اداری و منع تبعیض نوعی» ناسازگار است. همچنین تمرکز صلاحیت محتوایی در نهادِ دارای پیوند با پخش، خطر «خنثیسازی رقابت» را افزایش میدهد؛ یعنی از طریق استانداردگذاری گزینشی بار مقرراتی نامتناسب بر رقبا تحمیل و دسترسی منصفانه به بازار تضعیف میشود. نتیجه این شرایط کاهش تنوع فرهنگی، کاستن از ریسکپذیری تولیدکنندگان مستقل و شکلگیری «اثر سرمازدگی» در بیان و نوآوری فرهنگی است. به لحاظ آیینی تعارض منافع ساختاری ساترا، تضمین دادرسی منصفانه را تهدید میکند.
مرجعی که ذینفع است نمیتواند به نحو معتبر معیارهای بیطرفی رسیدگی را محقق کند. در نبودِ استقلال سازمانی و جداسازی کارکردی میان «تنظیم» و «رقابت»، سازوکار شکایت و تجدیدنظر داخلی عملاً به تثبیت تصمیمات اولیه میل میکند و نظارت مؤثر بیرونی کاهش مییابد. این نقص، اصل قابلیت پیشبینی و اعتماد مشروع فعالان فرهنگی را مخدوش کرده و انگیزه دورزدن مقررات یا خروج از بازار رسمی را تقویت میکند. از منظر سلسلهمراتب هنجارها، اعطای صلاحیت قانونی به تنظیمگرِ ذینفع، نه تنها جایگاه وزارت را بهعنوان مرجع تخصصی محتوایی تضعیف میکند، بلکه مسیر «تعارض مأموریت» را هموار میسازد.
به این معنی که وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مأموریت ارتقا و حمایت از تولیدات فرهنگی را دارد و بر بستر رویههای اداری شناخته شده امکان رعایت حقوق آیینی ذینفعان را فراهم میآورد. اما ساترا با منطق بازارِ رسانهای و پیوندهای نهادی خود ممکن است انگیزههای متفاوتی در تصمیمگیری وارد کند که با صیانت از منافع عمومی و استقلال ارزیابی محتوایی جمعپذیر نیست. لذا بهرسمیت شناختن صلاحیت ساترا در وضعیت فعلی معادل قانونیسازی تعارض منافع، تضعیف رقابت منصفانه و دورشدن از الگوی تنظیمگری بیطرف و مبتنی بر قانونمحوری است که بهجای ارتقای کیفیت حکمرانی رسانهای، به تثبیت امتیاز ساختاری و فرسایش اعتماد ذینفعان میانجامد. آنچه از استدلالهای حقوقی برمیآید، یک گزاره محوری است: تنظیم محتوایی نمایشهای خانگی و آثار تولیدی صوتی‑تصویری، به اعتبار ماهیت و پیامد اجتماعی، فرهنگی و حقوقی نیازمند مرجعیت قانونی، تخصصی و بیطرف است.
واگذاری چنین صلاحیتی به نهادی وابسته به تولیدکننده محتوا، از منظر حقوقی فاقد وجاهت بوده و پیامدهای عملی منفی گسترده برای آزادی بیان، تنوع فرهنگی و ثبات بازار تولید محتوا خواهد داشت. این وضعیت به جای ارتقای کیفیت حکمرانی رسانهای، به تثبیت امتیاز ساختاری و فرسایش اعتماد ذینفعان منجر و مسیر توسعه فرهنگی و رسانهای را با چالش مواجه میسازد.
درنهایت این وضعیت صرفاً یک اختلاف نهادی نیست، فرصتی برای بازاندیشی در ساختارهای حقوقی و اداری است؛ برای بازگشت به قانون، شفافسازی مرزهای صلاحیت و تضمین استقلال نهادهای تنظیمگر. با چنین بازاندیشی میتوان منافع عمومی و حقوق بنیادین شهروندان را تضمین و اعتماد فعالان فرهنگی و هنری را بازسازی کرد.